南方晚报:建设业绩财政从根源上遏制“三公”花费

笔者以为现代意义上的低碳经济是在人类社会发展过程中,  人类社会当下正处在从高碳经济向低碳经济转型的过程中,要求政府公共财政支出体现结果导向与公众满意导向,要求政府公共财政支出体现结果导向与公众满意导向,服务型政府建设 战略目标 时间节点 战略重点 加快改革,是建设服务型政府的战略重点,以深入贯彻落实科学发展观促进政府职能转变,必须正确处理好落实科学发展观和促进政府职能转变的关系

  (5)       合理使用评估结果,充分发挥绩效评估的激励功能

所谓绩效财政,可视为以“经济性、效率性、效果性、公平性”为理念与方法的现代公共财政的管理体系。作为新公共管理旗帜下政府管理创新的一部分,绩效财政本质上是一种责任机制,反映政府与纳税人在公共支出上的根本关系,要求政府公共财政支出体现结果导向与公众满意导向。事实上,在我国努力建设法治财政、民生财政、绿色财政、绩效财政、阳光财政的进程中,绩效财政为这一系列目标的核心。

构建社会主义公共政治体制。构建社会主义公共政治体制,必须积极稳妥地推进政治体制改革,切实解决民主政治建设中亟待解决的主要问题。

扎实开展“两转两提”。加强以转变政府职能、转变工作作风,提高行政效能、提高公务员素质为重点的“两转两提”工作,力争在服务型政府建设上不断有新成效、新进展。推进公共管理方式创新,加快电子政务建设,完善政府服务机构体系,为社会提供方便快捷的公共服务。高度重视提高政府工作人员的素质和行政能力,依法加强对公务员的教育、管理和监督,不断提高公共管理和公共服务的本领,努力建设一支政治坚定、业务精湛、作风过硬、人民满意的高素质公务员队伍。

  相较于5年前推出的评估体系,经过时间探索与总结后,新体系的最大特点,是专门设计了公民评议与群众参与制度,以民督官,拓展了基层民主的空间,强化了以人为本的导向;同时,新体系增加了公共财政、公共政策、公共项目等评估制度,推动政治建设、推动政府职能转变的指向明显。

建立健全对财政资金使用绩效的评价体系,优化评价标准,向社会公开评价信息,探索建立评价结果的问责制度。广东在建设绩效财政过程中迈出了关键一步

(本文为国家社科基金重大项目“建设服务型政府战略与对策研究”的阶段性成果,项目批准号:09&ZD064)

转变政府职能,既是行政管理体制改革的核心内容,又是全面推进科学发展的必然要求。实践好、落实好科学发展观,必须正确处理好落实科学发展观和促进政府职能转变的关系,以深入贯彻落实科学发展观促进政府职能转变,以政府职能的转变促进科学发展目标的实现。

  (3)       阻隔了干群之间的心灵交流

绩效评价是建设绩效财政的基础。绩效评价是绩效管理的核心环节,包括政府整体、政府部门、政府项目、政府政策绩效评价。“三公”消费主要涉及政府专项支出项目,具有非竞争性,资金来源于公共财政,因此,社会公众是“三公”消费的主人,由公众对此做出评价是衡量其合法、合理、合情的终极标准,也是绩效评价区别于传统评价、绩效财政区别于传统财政的标志。作为政府绩效评价的组成部分,公共财政项目评价中的公民参与在一定程度上是对政府合法性的肯定,正如艾蒙斯(Ammons)所说:“通过绩效评估,组织将可以获得市民的信任,市民们会觉得他们在缴税后得到合理的回报”。因此,遏制“三公”消费,应建立和健全对财政资金使用绩效的评价体系,优化评价标准,向社会公开评价信息,探索建立评价结果的问责制度。

第一,政府职能转变到位。党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》明确要求:通过改革,到2020年,实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变。这是适应我国经济社会发展的新形势和服务型政府建设的新要求而对政府职能的重新定位,是政府职能转变的根本方向和战略重点。其精神实质,就是实现政府职能向公共服务的根本转变。因为创造良好发展环境和维护社会公平正义,也是现代政府所必须提供的公共产品和公共服务。只有政府职能转变到位了,才能够提高政府提供基本公共服务的能力。

科学界定政府职责。按照建设公共服务型政府的目标和要求,科学合理界定政府职能,切实解决政府职能缺位、越位和错位问题。要正确处理政府与各个方面之间的关系,继续推进政企、政资、政事、政府与市场中介组织分开,更好地发挥市场在资源配置中的基础作用,发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用,更好地提供公益物品和公共服务。同时,把政府该管的事项切实管好,加强宏观调控、能源管理、环境保护以及教育、食品安全、社会保障、文化卫生、安全生产等涉及群众切身利益、关系国计民生的社会管理和公共服务职责。要着力构建权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。

  (3)       这些制度比较强调“通用性”

这些年来,作为公共话题,有关“三公”消费的讨论此起彼伏,但上升到施政层面,今年的政府工作报告提出“出国(境)经费、车辆购置及运行费、公务接待费等支出原则上零增长”的要求尤其引人注目。“三公”消费涉及文化、制度、体制与技术等多层面的问题,但在现行的制度框架下,“三公”消费合法、合理、合情与否直指政府公共财政支出的绩效。从体制上审视,建设绩效财政是从源头上遏制“三公”消费的有效路径。

第二,民主化。政府提供的基本公共服务,与社会公众的切身利益密切相关。社会公众不仅是基本公共服务的消费者和受益者,同时也是基本公共服务的积极参与者。党的十七大报告明确指出:“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。要健全民主制度,丰富民主形式,拓宽民主渠道,依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”“增强决策透明度和公众参与度,制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。”广泛吸纳社会公众参与政府基本公共服务的决策、执行、评估和监督,可以有效防止决策的失误和执行的偏差或低效,更加有效地防止和克服公共服务领域的腐败现象。

上世纪80年代以来,省委、省政府按照党中央、国务院的部署,紧密结合河南实际,积极稳妥地推进以转变政府职能为核心的行政管理体制改革,全面推进依法行政,稳步推进干部人事、行政审批、财税管理、政府投资、公用事业等领域的体制改革,不断加强公务员队伍建设,政府职能不断转变,自身建设不断加强,为河南成功实现由传统农业大省向全国重要的经济大省和新兴工业大省的历史性转变,提供了坚强支撑和保障。但是,必须清醒地看到,政府职能和管理方式的转变还没有完全到位,政府管理越位、错位和缺位的现象仍普遍存在,在机构设置、行政体制、管理方式、廉洁勤政、依法行政等方面还存在着诸多问题。按照科学发展观新要求,落实推进科学发展新目标,应对当前复杂多变新形势,转变政府职能还面临着相当繁重和艰巨的任务。贯彻落实科学发展观,必须紧紧抓住发展第一要务不放松,全力以赴促发展。在当前国际金融经济形势急剧动荡、国内经济增速下滑的情况下,推进科学发展,必须着力加强政府对经济运行的调控调节,发挥好刺激经济增长的杠杆作用,采取加大政府投资、财政贴息、政策扶持等多种手段促进经济增长,最大限度地弥补市场缺陷,确保经济平稳较快发展。贯彻落实科学发展观,必须坚持以人为本,做到执政为民,真正做到发展依靠人民,发展为了人民,发展成果由人民共享。近年来,省委、省政府坚持每年为人民群众办十件实事的实践证明,只有把履行政府职能的出发点和落脚点放在造福人民群众、提高人民群众的生活水平和生活质量上,把政府职能切实转变到保障和改善民生上,才能激发人民推动科学发展的积极性、主动性、创造性。贯彻落实科学发展观,必须增强工作的系统性,做到人与自然的和谐。我省在促进经济社会全面发展方面取得了显著成就。但是,经济社会发展“一条腿长、一条腿短”的局面还没有从根本上得到改观,经济发展在一定程度上还过多地依赖对资源的开发和使用上,等等。解决这些问题,需要我们调整政府的职能定位,全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设,促进现代化建设各个环节、各个方面相协调。贯彻落实科学发展观,必须考虑整个经济社会发展全局中各个方面和各个层次的关系,坚持发展的重点性与系统性的统一。这就要求政府优化机构设置,科学配置职能,总揽全局,统筹规划,充分调动各方面的积极性、主动性和创造性。

  (2)政治和道义层面的问责规定,应与法律法规和纪律条规相衔接;

有效监督是建设绩效财政的保障。温家宝强调“必须管得住”“三公”消费的第二条“就是民主监督”,只有民主才不会出现人亡政息。这是万古不变的基本法则,也是建设绩效财政的内置要求。比较各国公共财政监督的做法,源自西方语境的“政府行政管理费”,不仅指向面极窄,而且受制于西方民主政体苛刻监管,本身带有强烈的民意导向,与我国现实条件迥然不同。从某种意义上说,建设我国绩效财政,导入民主监督机制,为公共财政的价值注入了源泉和提供了终极标准。另一方面,理论与实践反复证明,有效监督存在于不同的利益主体之间。对于政府公共财政的监督,公民参与的多元监督主体是问题的核心。只有多元监督主体,才能形成对政府行政管理费向外扩张的持续性压力。这种压力本质上来自于社会公众,包括各个领域的专家学者、政府行为的关联者、政府内部不同部门,当然亦包括各级人大及其常委会等。

积极稳妥地推进地方自治。所谓地方自治,按照马克思、恩格斯的解释,就是公民有选择地方官员和依法管理地方公共事务的权利。积极稳妥地推进地方自治,是发展社会主义公共政治的重要途径。党的十七大报告明确指出:“人民依法直接行使民主权利,管理基层公共事务和公益事业,实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督,对干部实行民主监督,是人民当家作主最有效、最广泛的途径,必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。”

着力提高思想认识。政府部门及工作人员必须提高思想认识,转变思想观念,牢固树立以人为本的执政理念,进一步强化为人民服务的宗旨意识,始终不渝地坚持群众路线,把政府的行政取向与维护群众利益结合起来,把提供公共服务的重点与老百姓的需求统一起来,重视民意、体察民情、集中民智、关注民生。

  (5)       公务员绩效评估制度

公开透明是建设绩效财政的前提。绩效财政是民主政治的体现,惟有将公共财政在全社会公开,才能真正发挥财政的社会效益。既然绩效财政贯穿公众满意度导向,那么,向社会公开政府所有的收支计划和活动过程为社会主义市场经济体制、民主政治的内在要求和一般原则,亦成为当今世界各国的主流做法。从法理上说,公共财政源自于公民纳税,公众有权诘问“钱花到哪儿、花的效果如何”,也即是绩效财政必然是阳光财政,政府的财政支出必须公开与透明。应该说,改革开放以来,中央政府治理“三公”消费的决心与措施从未停顿,但之所以效果不甚理想,很重要的原因在于传统的集权的财政体制下,政府公共财政是封闭的、不透明的,公民缺失作为纳税人的知情权利。此种情形下,我国“三公”消费始终是一本糊涂账。基于政府及组成人员理性经济人的利益驱动,出现以“三公”消费为典型特征的财政“黑洞”为逻辑必然。遏制这种势头,第一条就是公开透明,就要让任何一项行政性支出都进入预算,而且公开让群众知道。

注释

转变政府职能,理顺部门关系,强化行政责任,对于提高政府工作的整体效能,加快建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府具有重要意义。为此,在具体推进中,必须把握好五个关键环节:

  ①要深入推进公共权利运行过程透明化,保证群众的咨询权和媒体的报道权;

值得一提的是:广东作为全国财政资金绩效评价的试点省份,率先在财厅成立了绩效评价机构,并在统一的技术体系基础上,系统评价省级财政支出项目绩效,尤其是稳步引入第三方评价和社会公众评价等,在建设绩效财政过程中迈出了关键的一步。这些尝试,从制度层面为遏制“三公”消费积累了经验。

①余斌,陈昌盛:“‘十二五’期间优化收入分配格局的思路与途径”,国务院发展研究中心:《中国发展评论》,第15页。

李克

  科学考评政府

绩效财政本质上是一种责任机制,要求政府公共财政支出体现结果导向与公众满意导向

第二,基本公共服务的均衡度。宪法规定的公民基本权利是平等的,不因身份、职业、性别、民族和年龄而有所差别。建设服务型政府,必须提高基本公共服务的均等化水平,保障每个公民平等地享受基本公共服务。为此,到2020年,我国基本公共服务应在城乡之间、不同地区之间和不同人群之间的差别明显缩小,基本公共服务的均衡度明显提高。

政府职能定位正确与否,是政府能不能正确行使权力,发挥相应作用的关键。贯彻落实科学发展观,必须把政府主要职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来,把公共服务和社会管理放在更加重要的位置,加快建设服务型政府。

  (3)       公共财政预算评估制度

遏制“三公”消费应建立健全对财政资金使用绩效的评价体系

关键词 服务型政府建设 战略目标 时间节点 战略重点 加快改革

加强和改善政府经济调节职能。按照市场经济规律对经济运行实施宏观调控,既是政府的一项重要职能,也是现代市场经济的一个重要特征。加快建立有利于科学发展的宏观调控体系,深化财税、金融、投资体制改革,实行有利于促进结构调整、增长方式转变、科技进步和能源资源节约的财税制度,发挥金融杠杆对经济结构调整、提高资源和资金利用效率的重要作用,提高投资效益。加快完善社会主义市场经济体制,建立比较完善的资本市场,以及土地、技术和劳动力等其他要素市场,充分发挥市场配置资源的基础性作用。综合运用法律手段和经济手段,辅之以必要的行政手段,加强科学规划、政策指导和信息发布,着力提高宏观调控水平。合理配置宏观调控部门职能,突出政府宏观管理与规划职能,推动发展改革、财政、金融等部门重点加强宏观规划、政策制定及监督管理职能,切实减少微观管理和具体的审批事项,实现从“项目管理”向“规划管理”、从直接管理向间接管理的转变,切实把精力转到宏观调控的决策建议上来。

  (1)本着与时俱进的原则对现有规定进行认真清理;

南方日报5月9日第二版评论

一要健全政务公开机制,完善政务公开制度。服务型政府所提供的公共产品和公共服务,与人民群众的切身利益密切相关,人民群众也最为关心。因此,必须健全政务公开机制,完善政务公开制度,及时发布公共服务信息,公开政府提供公共服务的种类、标准、成本、形式、时间、具体提供的部门和责任人等,以满足人民群众的知情权,也便于人民群众的积极参与,防止政府运行的低效和腐败。

全面推进依法行政。按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求,继续推进依法行政;坚持“职能法定”原则,依法界定和科学规范政府职能。坚持把不断创新、勇于探索和严格依法、依规办事结合起来,全面建立政府问责制度,切实做到有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿、违法要追究。进一步加强和改进政府立法工作。健全行政执法体制和程序。完善行政复议、行政赔偿和行政补偿制度。深化行政审批制度改革,促进行政审批制度化、规范化和法制化;继续清理行政许可项目和非行政许可审批项目,该取消的要坚决取消,能下放的要尽量下放,对必须保留的行政审批项目要减少环节、简化程序、提高透明度。

  1、  内涵

构建社会主义公共行政体制。所谓公共行政体制,就是执行公共意志,行使公共权力,制定公共政策,管理公共事务,生产公共产品,提供公共服务,满足社会公共需求的行政组织体系和管理制度。构建社会主义公共行政体制,是社会主义市场经济发展和公共政治建设的必然要求,也是支撑服务型政府的重要管理体制。构建社会主义公共行政体制,迫切需要解决以下主要问题。

加强和改善政府市场监管职能。目的就是要依法对市场主体及其行为进行监督和管理,维护公平竞争的市场秩序,形成统一开放、竞争有序的现代市场体系。以改善产权结构、实现投资主体多元化和健全治理结构、形成相互配合与合理制衡的管理机制为重点,规范推进现代企业制度建设。按市场化原则发展和完善市场中介组织,充分发挥其在联系政府、服务企业方面的桥梁纽带作用和协调企业间关系、矫正企业不良行为的行业自律作用。打破行业垄断和地区封锁,健全市场准入和退出制度,加快建设企业和个人信用服务体系,完善行政法规、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监督体系,有效维护市场秩序。规范行政执法行为,通过加强管理和完善制度,切实纠正多头执法、执法扰民、执法争利问题,严厉惩处利用执法权设租寻租、执法犯法的行为。

  (4)       公共政策绩效评估制度

第五,基本公共服务的供给效率。效率和质量具有密切关系。在基本公共服务领域,没有效率或效率不高,服务质量和服务效果就会大打折扣。因此,建设服务型政府,必须降低基本公共服务成本,提高基本公共服务供给效率。到2020年,要使我国基本公共服务的成本明显降低,基本公共服务的供给效率明显提高。

强化政府公共服务职能。加快建立健全公共财政体制,调整和优化政府公共服务结构,不断增加政府公共服务支出,普遍提高全体人民特别是低收入群体的社会保障水平。坚持“覆盖面广、水平适度、兼顾公平与效率”的原则,加强就业和社会保障工作,逐步扩大公共服务的覆盖面,建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系,推进基本公共服务均等化。把最广大人民群众的根本利益作为贯彻落实科学发展观的根本出发点和落脚点,在发展经济的基础上,从人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手,每年都为人民群众办一些实实在在的好事、实事,让改革发展成果惠及广大人民群众。

  (5)落实相关改革和配套制度建设:

第四,基本公共服务的质量。政府提供基本公共服务,只有确保质量,才能满足城乡居民对公共服务的基本需求,没有质量的服务,甚至比没有服务更坏,在医疗卫生领域尤其如此。为确保基本公共服务质量,国家必须制定全国统一的基本公共服务质量标准,并严格监督执行。到2020年,要确保基本公共服务达到国家标准。

把握好加快政府职能转变的五个关键环节

  (2)       以公民满意度为重要标准,强化政府绩效促进政府工作的功能

第三,创新行政运行机制,转变政府管理方式。建设服务型政府,不仅需要改革行政体制,而且需要创新行政运行机制,实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变。

明确政府职能转变的四个基本取向

  1、  官场新“八股”的内涵

按照我国现代化建设的战略构想,到本世纪中叶,人均国民生产总值达到中等发达国家水平,基本实现现代化,建成富强、民主、文明的社会主义国家。与此相适应,本世纪中叶即2050年,应是我国服务型政府建设长期战略目标的时间节点。但到2050年,尚有近40年的时间。在未来40年,我国经济、政治、文化和社会等方方面面都将发生重大变化。以每10年为一个时间段,具体会发生哪些变化?变化到什么程度?实难预料。因此,即使提出2050年我国服务型政府建设的战略目标,也难以制定符合未来发展实际的服务型政府建设的战略规划。从实际出发,只能制定服务型政府建设的中长期战略目标,其时间节点为2020年。理由如下:

转变政府职能是深入贯彻落实科学发展观的必然要求

  问责制度,是法制政府必不可少的重要制度,而且也是法治国家、法制社会、法治党必不可少的重要制度。

服务型政府建设的中长期战略目标

建立健全体制机制。切实加强制度创新,进一步提高制度化、规范化水平,着力完善有利于转变政府职能的制度保障体系。优化办事规程和行为准则,规范、完善工作运行机制,做到事事有规可依、环环有章可循。建立健全岗位责任制、服务承诺制、限时办结制、首问负责制、效能考评制和失职追究制等制度,逐步形成比较完善的制度体系。建立健全体现科学发展观要求的经济社会发展综合评价机制,进一步完善科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制,明确问责范围,规范问责程序,加大责任追究力度,将正确的政绩导向、用人导向加以规范化、制度化。健全科学民主决策机制,完善重大事项集体决策、专家咨询、社会公示和听证以及决策失误责任追究制度,完善政府新闻发布制度,提高政府执行力和公信力。

   
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社会公众满意度。建设服务型政府,实际是建设人民满意的政府。服务型政府建设进展如何?政府提供的基本公共服务是否符合城乡居民的需求?最终还是要看人民群众是否满意和满意度的高低。到2020年,我国社会各界和各个阶层的公众对政府提供的基本公共服务要达到比较满意。

强化政府社会管理职能。创新社会管理体制,整合社会管理资源,提高社会管理水平,健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。全面开展城市社区建设,积极推进农村社区建设,健全新型社区管理和服务体制,完善社区基层服务和管理网络,把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。增强社会组织服务功能,坚持培育发展和管理监督并重,完善培育扶持和依法管理社会组织的政策,发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用。合理调节收入分配,拓宽社情民意表达渠道,健全社会舆情汇集和分析机制,妥善处理社会矛盾。建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制,形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制。坚持安全第一、预防为主、综合治理,加大投入,落实责任,严格管理,强化监督,坚决遏制重特大安全事故。